Das beschleunigte Wachstum der Erneuerbaren Energien (EE) in Deutschland in den letzten Jahren ist unter anderem auf die Anerkennung ihrer Bedeutung für den Klimaschutz auf regional-administrativer Ebene zurückzuführen. Die zentrale Rolle von Windenergie und Photovoltaik (PV) bei der Erreichung der Emissionsminderungsziele spiegelt sich in der Verankerung von Schutzgesetzen im Bundesrecht wider. Dennoch ist die Realisierungsdauer von Windenergieprojekten – vom Zeitpunkt der Erteilung einer Genehmigung bis zur Inbetriebnahme (IBN) – deutlich gestiegen. Im Jahr 2017 betrug die durchschnittliche Realisierungsdauer 9,5 Monate – im Jahr 2024 waren es 25,1 Monate (1). Die Gründe dafür sind vielfältig. Ein häufig von Projektierenden und Betreibenden unterschätzter Grund betrifft sogenannte Annexverfahren. Der Leitartikel befasst sich mit den Risiken und der Komplexität von Annexverfahren für die Realisierung von Windenergieprojekten.
Einführung in die rechtlichen Rahmenbedingungen
Im Jahr 2023 wurde das sogenannte Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) novelliert, welches nach § 2 die besondere Bedeutung der EE festlegt:
„Die Errichtung und der Betrieb von Anlagen sowie den dazugehörigen Nebenanlagen liegen im überragenden öffentlichen Interesse und dienen der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit. (…)“ (1)
Dies geht einher mit dem Ziel, die Umsetzung von Wind- und PV-Projekten zu beschleunigen. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) regelt die Genehmigung von Windenergieanlagen (WEA). Die sogenannte „Konzentrationswirkung” spielt eine besondere Rolle bei der Beschleunigung der Genehmigungsverfahren.
Die Konzentrationswirkung bezieht sich auf den § 13 des BImSchG:
„Die Genehmigung schließt andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Zulassungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Bewilligungen mit Ausnahme von Planfeststellungen, Zulassungen bergrechtlicher Betriebspläne, behördlichen Entscheidungen auf Grund atomrechtlicher Vorschriften und wasserrechtlichen Erlaubnissen und Bewilligungen nach § 8 in Verbindung mit § 10 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG).“ (2)
Umgesetzt bedeutet dies, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung alle anderen erforderlichen Genehmigungen, wie beispielsweise aus dem Bau-, Wasser- oder Naturschutzrecht, miteinschließt. Diese Regelung wurde mit dem wachsenden Ausbau der Windenergie immer wieder angepasst und konkretisiert. Heute soll die Konzentrationswirkung dafür sorgen, dass für die Errichtung und den Betrieb ein einziges Genehmigungsverfahren ausreicht, anstatt mehrere parallele Verfahren durchlaufen zu müssen.
Die Vertreter von spezifischen öffentlichen Interessen, wie Naturschutz-, Forst- und Landwirtschaftsbehörden, Kommunen und Gemeinden, Verkehrsbehörden und Versorgungsunternehmen, werden als „Träger öffentlicher Belange” (TÖB) bezeichnet. Diese werden im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren beteiligt und werden aufgefordert, Stellungnahmen abzugeben. Die Einwände der TÖB können Einflüsse auf die Genehmigungsentscheidung haben. Die endgültige Entscheidung über die Erteilung oder Ablehnung der Genehmigung liegt aber bei der zuständigen Immissionsschutzbehörde, welche das Verfahren führt. Das führt dazu, dass die Einwendungen der TÖB unter anderem gegen das „überragende öffentliche Interesse” (1) abgewogen werden, wodurch eine Genehmigung trotz einzelner Einwendungen erteilt werden kann.
Theorie kontra Praxis
In der Praxis stehen nach der Erteilung einer Genehmigung nach dem BImSchG oftmals weitere Verfahren zur letztlichen Realisierung von Windenergieprojekten an. Sogenannte „Annexverfahren” im Zusammenhang mit der Errichtung von WEA, beziehen sich auf Verfahren zur Ergänzung oder Änderung von Nebenanlagen zu bereits im Rahmen des BImSchG genehmigten Vorhaben (3). Annexverfahren werden nicht im Rahmen des BImSchG durchgeführt, sondern nach dem jeweiligen Fachrecht. Für planende Institutionen und Betreibende von Windenergieprojekten geht es im Wesentlichen um die fachlichen Genehmigungen und Zulassungen für Realisierungsschritte, die nicht von der Konzentrationswirkung erfasst sind (2). Beispiele solcher Annexverfahren sind:
· Netzanschlussgenehmigung bzw. Anschlusszusage vom Netzbetreibenden: Für den Anschluss der WEA ans Stromnetz ist eine gesonderte Vereinbarung bzw. technische Genehmigung vom zuständigen Netzbetreibenden erforderlich.
· Zuwegung und Wegebaurechte: Genehmigungen oder Vereinbarungen mit Grundstückseigentümern und/oder der Straßenbaubehörde für den Bau von Zuwegungen zur Anlage.
· Bodenschutzrechtliche Genehmigungen bei Eingriffen in verschiedene Flächen, beispielsweise wenn die Errichtung auf ehemaligen Deponien erfolgt.
· Wasserrechtliche Erlaubnisse für die Bauwasserentnahme oder -einleitung, wenn keine dauerhafte Nutzung beantragt wird oder dies nicht als „Anlage“ im Sinne des BImSchG-Verfahren betrachtet wird.
· Forstrechtliche Genehmigung bei der Umwandlung von Waldflächen, sofern dies nicht durch das BImSchG-Verfahren abgedeckt ist.
Im Fokus – Zuwegung und Kabeltrassen
Zwei Beispiele, die bei fast jedem Windparkprojekt Anwendung finden, betreffen die Zuwegung und den Netzanschluss. Die Genehmigung nach dem BImSchG umfasst i.d.R. jede einzelne WEA, die Kranstellflächen sowie Arbeits- und Lagerplätze. Zudem ist die gesicherte dauerhafte Erschließung des Windparks (WP) eine Voraussetzung der Genehmigung (4). Davon ausgeschlossen ist die Auslegung der elektrotechnischen Komponenten wie Trafos oder Regeltechnik sowie die Verlegung der Energiekabel vom WP zum Netzanschlusspunkt (5). Auch ausgeschlossen sind jene Zuwegungen zum WP, die nicht im BImSchG-Antrag mitbeantragt wurden. Oftmals wird die temporäre Anlieferungsstrecke nicht im Verfahren mitbeantragt, und häufig sind nachträglich zusätzliche, dauerhaft ausgebaute Wegeführungen erforderlich, um nachzuweisen, dass ein Großkomponententausch bei potenziellen Havariefällen gewährleistet ist.
In der Umsetzung zeigt sich: Kabeltrassen und Zuwegungen werden häufig erst im Detail geplant, wenn der Hauptteil des Genehmigungsverfahrens schon weit fortgeschritten ist – oder erst im Nachgang. Das liegt unter anderem an späten Netzanschlusszusagen oder wechselnden Anforderungen durch Netzbetreibende (6). Muss eine Trasse dadurch verschoben werden, können neue Schutzgebiete oder wasserrechtlich sensible Bereiche betroffen sein, was zusätzliche Gutachten und Behördenbeteiligungen nach sich zieht. Auch Eingriffe in Waldgebiete, Baumbestände entlang öffentlicher Straßen oder Feldgehölze sind genehmigungsrechtlich sensibel und bergen Konfliktpotenzial. Hinzu kommt, dass Grundstücksverhandlungen mit Personen mit Landeigentum oft zäh sind und sich über Monate ziehen.
Hürden und Herausforderungen
Dies hat zur Folge, dass selbst kleinere Anpassungen ein vollständiges Annexverfahren auslösen können – mit Auswirkungen auf den Gesamtzeitplan. Annexverfahren sind genau deshalb für Projektierende von Bedeutung, da sie oftmals zu erheblichen Verzögerungen des Baustarts und/oder der IBN führen. Dies liegt zum einen an logistischen Hürden sowie an den immer komplexer werdenden Anforderungen an die Anlieferungsausführung. Nach aktuellem Stand der Technik werden die Anlagenkomponenten sowie Rotorblätter immer größer und schwerer und somit aufwendiger zu transportieren. Zudem werden die Standorte von WPs zunehmend abgelegener, wodurch die Anbindung an den Netzanschluss kostenintensivere Planungen erforderlich macht (7).
Zum anderen liegt dies aber an den bürokratischen Hürden. Projektierende stehen vor der Herausforderung, dass Annexverfahren in jedem Bundesland und sogar von Landkreis zu Landkreis unterschiedlich gehandhabt werden. Während einige Behörden (z. B. in Schleswig-Holstein oder Brandenburg) effizient agieren und mit „vereinfachten Verfahren“ arbeiten, besteht in anderen Bundesländern (etwa Bayern oder Hessen) oft ein umfangreicherer Prüfumfang bei der Bewertung von Eingriffsintensität, Ausgleichsbedarf oder Beteiligungspflichten. Das betrifft beispielsweise die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) oder forstrechtliche Ausnahmegenehmigungen bei Waldquerungen.
Da für Annexverfahren de facto keine Konzentrationswirkung besteht und oftmals die Kommunikation zwischen Behörden entweder gar nicht oder nur im geringen Maße stattfindet, ist es eine Herausforderung für Planende, zu eruieren, welche Genehmigungen und Zulassungen überhaupt erforderlich sind. Zudem bestehen für Annexverfahren, anders als bei Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG, oftmals keine festgelegten Fristen zur Bearbeitung von Anträgen. Das führt dazu, dass die notwendigen Bescheide nicht rechtzeitig oder gar nicht erteilt werden. Im schlimmsten Fall wird ein Baustopp forciert. Solche Verzögerungen haben erhebliche Auswirkungen auf die vorangehenden und nachfolgenden Phasen der Arbeiten, da Anlagenherstellende oftmals den Anlagenbetreibenden ein bestimmtes Baufenster vorschreiben. Ein Beispiel aus den Medien: Im Falle des WP „Kallenwald“ in Baden-Württemberg haben sich die Verfahren zur Realisierung der Zuwegung so verzögert, dass der Anlagentyp, der ursprünglich vorgesehen war, nicht mehr lieferbar gewesen sei (8).
Beispiele aus der Praxis
Unter diesen Bedingungen werden der Netzanschluss und die Zuwegung zu eigenständigen Projekten. Ein Erfahrungsbericht: In Nordrhein-Westfalen wird eine bauzeitliche Anlieferungsstrecke geplant. Diese führt über eine Landstraße, eine Kreisstraße und Ackerflächen. Auch werden mehrere stillgelegte Straßengräben überquert. Folgende Annexverfahren sind erforderlich:
1. Eine naturschutzrechtliche Genehmigung zur Regelung des Bodeneingriffs gemäß § 17 Abs. 3 BNatSchG
2. Eine Sondernutzungserlaubnis für die Anbindung an die Kreisstraße durch die Straßenbehörde des Landkreises
3. Eine Sondernutzungserlaubnis für die Anbindung an die Landstraße – jedoch durch eine andere Verwaltungsstelle, da Landstraßen dem Landesbetrieb Straßenwesen obliegen
4. Eine verkehrsrechtliche Anordnung für die gesamte Straßennutzung,
5. Eine wasserrechtliche Genehmigung für die temporäre Verrohrung der stillgelegten Gräben, einschließlich einer UVP.
Diese Verfahren werden eigenständig geführt, beinhalten teilweise komplexe Verfahrensschritte und langwierige Prüfprozesse.
Rechtliche Lücken
Ein weiterer, häufig unterschätzter Aspekt von Annexverfahren ist die Unklarheit hinsichtlich der Anwendbarkeit des „überragenden öffentlichen Interesses“, wie es im § 2 EEG verankert ist (1). Während dieser Grundsatz in BImSchG-Genehmigungsverfahren ein starkes rechtliches Argument darstellt – etwa gegenüber naturschutz- oder bauplanungsrechtlichen Hürden –, ist die Wirkung in Annexverfahren weniger etabliert. Das bedeutet, dass ablehnende Haltungen gegenüber Windenergieprojekten, welche Kommunen, Untere Naturschutzbehörden oder Wasserbehörden über formalrechtliche Einwände äußern, gegebenenfalls stattgegeben wird.
Beispielsweise verwenden Kommunen häufig ihre Stellung als Eigentümer von Wegen, um ungewünschte Windenergieprojekte zu verhindern (9). Dies geschieht durch die Verweigerung von Baulasten oder Dienstbarkeiten. Grundsätzlich besteht für öffentlich gewidmete Gemeindewege durch § 11b EEG die sogenannte „Duldungspflicht“:
„Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte eines Grundstücks im Eigentum der öffentlichen Hand haben die Überfahrt und die Überschwenkung des Grundstücks zur Errichtung und zum Rückbau von Windenergieanlagen durch den Betreiber der Windenergieanlagen und durch von ihm Beauftragte zu dulden“ (10).
Dieser Absatz dient auch in Rechtsverhandlungen hinsichtlich der Überquerung privater Grundstücke durch den Betreibenden als eine gute Argumentationsgrundlage. Dennoch bedarf die Nutzung öffentlich gewidmeter Wege durch den Errichtungsverkehr regelmäßig einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis. Diese dürfen die Genehmigungsbehörden trotz des ihnen eingeräumten Ermessens nur aus straßenrechtlichen Erwägungen versagen. Diese rechtlichen Grauzonen öffnen Raum für politische oder persönliche Vorbehalte auf Verwaltungsebene, die im Rahmen des Hauptgenehmigungsverfahrens bereits entkräftet worden wären.
Lösungsstrategien für eine rechtssichere Projektentwicklung
Projektierende sollten Annexverfahren nicht als „nachgelagerte Notwendigkeit“, sondern als integralen Teil ihrer Planungsstrategie begreifen. Die Annahme, dass mit einer Genehmigung nach BImSchG die zeitliche und wirtschaftliche Umsetzung von Windparkprojekten gewährleistet ist, ist zu hinterfragen. Eine gute Praxis besteht darin, Infrastrukturmaßnahmen frühzeitig in die Standortbewertung und die ersten Vorplanungen einzubeziehen – idealerweise bereits in der Flächensicherung. Hilfsmittel wie Trassenvariantenvergleiche, bodenkundliche Schnellprüfungen oder naturschutzfachliche Vorabschätzungen helfen, potenzielle Konflikte frühzeitig zu erkennen. Zudem ist die proaktive Kommunikation mit Genehmigungsbehörden entscheidend: Ein Vorgespräch zur möglichen Notwendigkeit eines Annexverfahrens kann Unsicherheiten klären und unnötige Iterationen vermeiden. Ebenso wichtig ist es, Fachplanende aus den Bereichen Naturschutz, Forst und Tiefbau frühzeitig einzubinden, um realistische Genehmigungsunterlagen zu erstellen. Auch ein belastbares Fristen- und Aufgabenmanagement für parallellaufende Einzelverfahren zahlt sich aus.
Kabeltrassen und Zuwegungen sind weitaus mehr als nur technische Nebenfragen – sie sind genehmigungsrechtliche Hebel mit direkter Wirkung auf den Projekterfolg. Annexverfahren, welche diese Maßnahmen abdecken, können frühzeitig geplant und aktiv gesteuert werden – vorausgesetzt, sie werden als integraler Teil des Projektentwicklungsprozesses verstanden. Für Projektierende bedeutet dies: Technisches Denken, Genehmigungsrecht und Stakeholdermanagement müssen ineinandergreifen – nur so lassen sich Verzögerungen vermeiden und die Projektrealisierung sichern.
Autorin: Anne Prager
QUELLEN:
(1) Fachagentur Windenergie an Land (2024). Ausbau- und Genehmigungsentwicklung der Windenergie an Land im 1. Halbjahr 2024. Verfügbar unter: https://www.fachagentur-wind-solar.de/fileadmin/Veroeffentlichungen/Wind/Daten/FA-Wind_Windenergie-Situation_Hbj_2024.pdf (abgerufen am: 17.04.2025)
(2) § 2 EEG 2023
(3) § 13 BImSchG 2013
(4) Hessisches Ministerium für Umwelt, Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Landwirtschaft und Energie, Verkehr und Wohnen Verbraucherschutz (2023). Neuregelungen zur Beschleunigung des Windenergieausbaus. Verfügbar unter: https://www.wind-energie.de/fileadmin/redaktion/dokumente-landesverbaende/Hessen/Downloads/20230515_Gemeinsamer_Erlass_HMUKLV-HMWEVW_Neuregelungen_zur_Beschleunigung_WEA_Ausbau.pdf (abgerufen am: 16.04.2025)
(5) Hessisches Ministerium für Umwelt, Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Klimaschutz, Landwirtschaft und Energie, Verkehr und Wohnen Verbraucherschutz (2019). Umsetzung der bauplanungsrechtlichen Anforderungen zur Rückbauverpflichtung und Sicherheitsleistung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB bei der Genehmigung von Windenergieanlagen im Außenbereich. Verfügbar unter: https://verwaltungsportal.hessen.de/sites/default/files/media_documents/0458_Umsetzung_bauplanungsrechtliche_Anforderungen_zur_
Rueckbauverpflichtung_Sicherheitsleistung_20240730.pdf (abgerufen am: 16.04.2025)
(6) Bundesverband WindEnergie (2025). Netzanschluss. Verfügbar unter: https://www.windenergie.de/themen/netze/netzanschluss/#:~:text=Die%20Anbindung%20der%20Windenergieanlage%20erfolgt,
Windenergieanlagen%20auf%20einem%20Netzverkn%C3%BCpfungspunkt%20zusammengefasst (abgerufen am: 16.04.2025)
(7) Energiezukunft (2023). Der lange Weg zum Netzanschluss. Verfügbar unter: https://www.energiezukunft.eu/erneuerbare-energien/stromnetze-speicher/der-lange-weg-zum-netzanschluss (abgerufen am: 16.04.2025)
(8) Mammoet (2025). Transport von Windkraftanlagen. Verfügbar unter: https://www.mammoet.com/de/onshore-wind/transport-von-windkraftanlagen/ (abgerufen am: 16.04.2025)
(9) Tagesschau (2023). Der lange Weg der Rotorblätter. Verfügbar unter: https://www.tagesschau.de/wirtschaft/technologie/windkraft-transport-100.html (abgerufen am: 16.04.2025)
(10) Windindustrie in Deutschland (2021). Erschließungs- und Errichtungsverkehr – Wann sind Kommunen in der Duldungspflicht? Verfügbar unter: https://www.windindustrie-in-deutschland.de/fachartikel/erschliessungs-und-errichtungsverkehr-wann-sind-kommunen-in-der-duldungspflicht (abgerufen am: 16.04.2025)
(11) § 11b EEG 2023
